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【题  名】 新行政处罚法将对生态环境监管执法产生哪些重大影响 ?

【出  处】 中国环境

【日  期】 2021.02.05

【作  者】 /

【关键词】 新闻资讯 国内信息 环境治理 生态环境 生态环境监管 生态环境法律

【正  文】

 
   修订后的《行政处罚法》(以下简称新法)将于2021年7月15日起施行。作为行政处罚的基础性法律,新法的颁布实施,将对生态环境监管执法带来重大影响,各级生态环境部门应当高度关注。
  01 审慎从严把握行政处罚的核心要件
  现行《行政处罚法》没有规定行政处罚的定义。新法第2条新增规定:“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”据此,判断某一行政行为是否属于行政处罚,关键要看该行为是否以减损权益或增加义务的方式对当事人进行惩戒。
  现行生态环境法律法规中规定了部分法律性质不太清楚的行政行为,比如,限制生产、停产整治、责令停止排污、责令限期采取治理措施、责令消除污染等,司法机关对这些行为的性质也有不同看法。新法有助于平息很多法律性质之争。部分行为,比如限制生产、责令停业关闭等,在新法中已经明确为行政处罚。
  当然,新法规定的“减损权益”“增加义务”,理论上应如何解释?还可以进一步研究。但对生态环境部门而言,最重要的是监管执法遵循审慎原则,从严把握各项带有惩戒性质的行政行为的实体和程序要求。法律性质部分不明,不再是不履行相应执法程序要求的理由和借口。
  02 严格依法实施新的行政处罚种类
  新法第9条对行政处罚种类作了重大调整,主要涉及以下几方面:
  一是明确“通报批评”为行政处罚。
  生态环境部门不能再随意通过“红头文件”的形式设置对当事人的通报批评。按照新法,只有法律、法规和规章,可以设定通报批评等行政处罚。实施通报批评,也必须履行相应的行政处罚程序。
  二是增加“降低资质等级”为行政处罚。
  降低资质等级多用于信用管理。国办于2020年12月发布的《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》提出,失信行为记录、严重失信主体名单认定和失信惩戒等事关个人、企业等各类主体切身利益,必须严格在法治轨道内运行。对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施,必须基于具体的失信行为事实,直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据,并实行清单制管理。
  根据新法和上述指导意见,生态环境部门不能在没有上位法依据的情况下滥用信用管理手段。对当事人实施“降低资质等级”,必须要有明确的法律、法规依据。
  三是增加“限制开展生产经营活动”“责令关闭”“限制从业”为行政处罚。
  生态环境法律中有多个条款规定了“限制生产”“停产整治”“责令停业关闭”等措施。上述行政行为的法律性质一直存在争议。生态环境部门倾向于将这些行为视为行政命令。司法机关的判决有的与生态环境部门看法一致,有的则认为上述行为也属于行政处罚,按行政命令的程序实施,构成违法。新法出台,上述行政行为的法律性质之争可以划上句号了。
  03 相对集中开展生态环境综合行政执法
  新法第18条规定,国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度,相对集中行政处罚权。
  据此,生态环境领域综合行政执法有了明确法律依据。
  生态环境保护综合行政执法改革是党中央、国务院确定的重大改革事项。中办、国办于2018年印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》明确,生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法。整合后,生态环境保护综合执法队伍以本级生态环境部门的名义,依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。
  2020年2月,国办印发《关于生态环境保护综合行政执法有关事项的通知》,发布《生态环境保护综合行政执法事项指导目录(2020年版)》。新法生效后,生态环境保护综合行政执法队伍可以依法相对集中行使行政处罚权。
  04 依法实施行政处罚委托事项
  新法第20条和第21条规定了行政处罚的委托实施。相当一部分生态环境部门对“委托”一词往往想当然地认为委托就是交给受委托单位去干,跟我无关了。因此,实践中对委托处罚注意把握好以下几点:
  1、委托机关只能在法定权限内委托实施行政处罚。超越法定权限的委托行为无效。换言之,不能把依法不属于自己的职责,委托给其他组织实施。
  2、受委托组织必须属于符合新法第21条规定条件的组织。新法对受委托组织的条件作了修改,不再限定在事业组织。同时增加受委托组织需有取得行政执法资格工作人员的规定。尽管第21条没有明确具体人数,但从第42条“执法人员不得少于两人”的规定看,受委托组织取得行政执法资格工作人员原则上也应不少于两人。
  3、委托实施行政处罚的,应当出具书面委托书,载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。

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