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【题  名】 新加坡水环境治理的经验借鉴

【出  处】 上海市发展改革研究院能源交通研究所

【日  期】 2021.01.14

【作  者】 /

【关键词】 环境治理 生活污水 工业污水 新加坡

【正  文】

 
   新加坡在建国初期曾经污水横流、四处恶臭,水环境十分恶劣,在水资源短缺、水污染严重等背景下,新加坡开始了长达三十年的治水历程。
  一、三十年治水,新加坡“变不可能为可能”
  (一)新加坡治水在乱局中起步,任务非常重、底子非常薄
  新加坡在1965年建国初期就面临着严重的水资源短缺和水污染问题。一是水量严重匮乏,水资源总量不足,80%的用水依赖从关系紧张的邻国马来西亚进口;用水需求持续快速上涨,供需缺口持续扩大,建国后仅5年用水需求就增长了60%。二是水质污染严重,新加坡被生活污水、工业污水、猪鸭养殖等各类污水环绕,新加坡河和加冷河一年四季恶臭四溢,周围的海域也布满了垃圾,连饮用水安全都无法保障,一度实行水配给制。三是治水基础薄弱,建国初新加坡是个经济欠发达国家,人均国内生产总值仅有1580新元(约516美元),全国仅有两座污水处理厂。许多政府部门临时成立,水污染防治职能分散,常常无法可依。民众受教育水平偏低,无论是民众还是企业都认为新加坡水问题无解,甚至“习惯于”新加坡就是个肮脏的国家。在百废待兴的不利局面下,新加坡启动了治水大局,历经三十年持续发力,终于取得了举世瞩目的成就。
  (二)新加坡治水经历了“三个十年”
  第一个十年(1965-1977年):十年奠基。在起初十余年,新加坡受困于前述重重困难,治水举步维艰,是一个摸索和理顺的过程,立法、执法、规划、工程等各领域都作了大量基础工作,但水质并未如预期改善。
  第二个十年(1977-1987年):十年清河。1977年,李光耀总理举全国之力发起“十年清河,十年河清”行动,提出“保持用水清洁,让每一条溪流、每一个涵洞、每条小河都避免不必要的污染,应该是一种生活方式。在十年的时间里,让我们在新加坡河里垂钓,在加冷河里捕鱼。”“十年清河,十年河清”是在恰当时间“跳一跳”、推动量变到质变的一项标杆工程。
  第三个十年(1987-2001年):十年提升。“十年清河,十年河清”行动取得实效后,新加坡把新加坡河和加冷盆地的经验做法逐一复制推广到全国所有的集水区,立法、执法、规划等各项工作也在这一过程中逐步理顺。到2001年,新加坡完成体制调整,公用事业局整合全国水相关职能,成为新加坡30年治水成功的一个标志性事件。
  2001年之后,新加坡进入长效治水、持续提升的良性循环阶段。2002年起新加坡开始在全国推广“新生水”,成为未来的主要水源。2006年新加坡政府启动了ABC水行动计划(Active, Beautiful, Clean Waters,即活力、美丽、清洁的水),面向2060年的需求全面提升水环境。水流不息,治水不止,治水将始终是新加坡这个缺水国家的立国根本。
  二、新加坡治水的成功经验
  新加坡水环境经过三十年的持续治理,取得了举世瞩目的成就。在治水过程中,新加坡政府在体制改革、资源投入、法制建设等方面多管齐下治污水。
  (一)体制改革:整合管理部门统筹调度资源
  新加坡水资源管理职能是一个从分散到统一的过程。经过多次调整,2001年起公用事业局整合了所有的供水和排水职能,归属环境部(后更名为环境和水资源部),新加坡和水有关的全部职能高度集中到一个部属局中。2015年公用事业局拥有雇员3412人。由于职责高度集中,上下水统一管理,新加坡没有“多头治水”的弊端,水务规划系统性强,从源头到末端能够顺畅地闭环运作。在职能归一的同时,新加坡的水务管理并非大包大揽,而是牢牢抓住规划和执法,具体运营委托专业企业。这也促进了新加坡水务企业数量众多、实力强劲,在国际上富有竞争力。
  (二)资金投入:投入大量资金提供治理保障,公众和企业为治水买单
  事关国家生死存亡,新加坡政府在水务投入方面不惜巨资。在“十年清河、十年河清”运动中,新加坡河和加冷盆地流域总面积仅93平方公里,仅此一项工程新加坡政府总共花费近60亿新元(占新加坡同期GDP的1.5%-3%)。新加坡政府投入资金主要来源于居民和产业的水费支出。1965-2000年,新加坡政府先后11次提高水价。2015年水费收入相当于40亿元人民币(8亿新元,含税),基本覆盖当年运营成本和固定资产投入。2017年新加坡以水务入不敷出为由启动新一轮涨价,涨幅高达30%-50%,预计分阶段涨价到位后水费收入将达到60亿元人民币/年。新加坡将用水成本全部推给国民和企业的做法抬高了全社会成本,新加坡长期属于全世界用水最贵的国家之一。
  (三)法治建设:制定法律严惩污染行为,社会成本高
  新加坡制定了全面的水资源管理法律体系,对水污染违法犯罪行为严格管理。新加坡1968年《环境公共卫生法》规定,违反该法丢弃废弃物将被处罚最高500新元,再犯最高2000新元,而当时新加坡人均年收入区区1000新元,因此几乎所有的违法者都选择立即认罪以减轻处罚,并不敢再犯。该法同时设置了极具争议的推定条款,即“房屋正面发现的任何废弃物,如无实证,则被推定为房屋占用人所为”,引导公众相互监督违法行为。《水污染控制和排放法》实施后,污染行为在罚款基础上又增加了监禁处罚。在长期严刑峻法的威慑下,新加坡如今执法压力大大减轻。2010年水污染全年接到投诉只有区区368例。但也要看到,新加坡严苛执法带来较高的社会成本,长期以来一直受到国际国内诸多争议。

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