生态环保图书馆


【题  名】 关于制定《长江保护法》的法理思考

【出  处】 澎湃新闻

【日  期】 2020.03.03

【作  者】 /

【关键词】 环境治理 长江大保护 长江流域治理 水污染防治

【正  文】

 
   制订《长江保护法》的过程本质上是一次重大的理论与实践创新。既需要突破现有的部门立法理念、单项立法原则和分别立法模式,确立流域立法新层次、新模式,也需要发挥立法重构社会关系、重塑管理体制、重建社会秩序的价值引领功能,确立长江流域治理新规范,并获得社会的广泛认同和遵守。为此,必须进一步深化对《长江保护法》基本概念的认识,界定“长江流域”的“社会流域”内涵和独立性、系统性、空间性特征;从法律关系角度标识长江流域治理社会关系,建立长江流域空间关系思维,确立长江流域事权配置维度:按主体层级配置事权,以空间视角设计制度,依托制度形成机制。
关键词:长江保护法 环境保护立法 长江流域事权 空间关系 流域社会治理 流域立法模式
现代法治国家,立法必须进行合法性、合理性、可行性论证,以保证制定出能够获得社会公众认同和接受并便于有效实施的“良法”。法理既是一部法律是否具有合法性、合理性、可行性的核心理由;更是一部法律是否具有合法性、合理性、可行性的论证过程。任何一部法律所涉及的重大利益关系价值判断、调整原则和基本制度,既要有法理依据,也要经得起法理检验。如果说立法是对立法理由进行反复论证和详细说明的过程,那么,法理在立法过程中承担着极为重要的论证功能。正在制订过程中的《长江保护法》,是法学研究基础十分薄弱的流域立法模式,其合法性、合理性、可行性论证具有更加重要的意义,阐明法理基础是立“良法”的前提。
一 问题的提出:从“事理”到“法理”亟待提速
2019年12月28日,全国人大常委会公布了《长江保护法(草案)》(以下简称“征求意见稿”),面向全社会征求意见。从“征求意见稿”中可以看出三个比较明显的特点:一是在立法思路上较好体现出流域法、综合法的基本定位,将长江流域资源合理开发利用与生态环境保护进行整体性考虑,综合调整发展与保护、流域与区域、私益与公益的关系。二是在篇章安排上较好体现了对长江流域资源开发利用和保护的关键环节控制,重视法律调整的空间化和流域化,超越了已有环境保护立法的体例结构。三是在制度设计上较好体现了“山水林田湖草统筹治理”的生态系统观,将长江流域资源的相关要素、多种价值和生态服务功能进行综合平衡,跳出了单一水事立法的窠臼。
但是,“征求意见稿”也存在明显的不足,离实现《长江保护法》所承载的“保护长江全流域生态系统,推进长江经济带绿色发展、高质量发展”立法目标还有距离。这突出表现为:缺乏对长江流域这个巨大复杂系统的法律属性认知,导致规范体系的“流域特征”不足,针对性不强;缺乏对长江流域立法的明确功能定位,导致价值取向和立法主线不明,各章节之间、各项制度之间缺乏共同遵循,系统性不够;缺乏对长江经济带建设政策话语与法律话语相互转化的技术支撑,导致法律语言、法律逻辑不顺,协调性不好。产生这些问题的原因可以找出时间紧、任务重、人手少等很多方面,根本在于《长江保护法》的法理基础薄弱,立法过程中缺乏从“事理到法理”的深入论证,缺乏对流域治理的机理、规律、痛点的整体把握。没有流域法理论的支撑,立法活动无法跳出“就环境保护谈长江生态保护,就部门职责谈长江流域管理,就现行法律谈制度设计”的固有思维模式,无法真正回应“为什么要制定长江保护法?长江保护法是什么法?怎样才能为长江保护立良法?”的本源性追问,没有完成从政治政策话语向法言法语的有机转化。
“法理”作为词语和概念,体现了人们对法的规律性、终极性、普遍性的探究和认知,体现了人们对法的目的性、合理性、正当性的判断和共识,体现了人们对法律之所以获得尊重、值得遵守、应当服从的那些内在依据的评价和认同。从事理出发,走向体现中国国情、尊重社会创造的法理,是真正意义上的法理研究。通过对社会现象、法治实践的观察和分析,将诉诸常情常理常识、讲述生活经验的事理,对法治的具体环节、过程进行抽象和概括,揭示其中重要的结构、因素和机制并进行相当程度的概念化、体系化、理论化,形成“法理”,是立法活动必须完成的过程。
对于作为国家重大发展战略的“长江经济带”,其发展战略、建设目标和生态环境现状制约之间的张力明显,为长江立法的事理认知也日益清晰:长江经济带实际上是以水为纽带,连接上下游、左右岸、干支流的经济社会大系统,也是连接“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重要枢纽。长江经济带建设必须依托长江流域,是一个复杂的巨型系统,对其开发利用既涉及生活用水、生产用水、生态用水,也牵涉上下游、左右岸,还关乎不同地区、行业、部门。长江流域是独特而完整的生态系统,气候、自然地理、资源环境和社会因素交织,处于运动变化中且具有明显的自组织性:长江流域横跨东中西三大区域,范围最广;长江流域人口众多、产业规模巨大、城市体系完整,各种利益复杂交织、高度密集;长江流域有着独特的生态系统,功能最为复杂;长江流域资源最为丰富,对国民经济和社会发展全局的战略支撑地位和作用不可替代;长江流域内各区域间经济社会发展水平差异最大,不同程度的文明形态并存;长江流域特殊性问题最为突出,许多问题在其他流域不可能产生。与此同时,长江流域经过多年的开发利用,生态系统已经岌岌可危。到国家确定新一轮长江经济带建设战略时,长江沿岸已经分布有五大钢铁基地、七大炼油厂以及40多万家化工企业,仅规模以上排污口就有6000多个,每年向长江排放的废污水近400亿吨,占全国污水排放量的一半以上,有近600公里的岸边污染带。流域生态系统退化趋势正在加剧:长江经济带占全国酸雨省份的80%,原始植被85%已丧失,水土流失面积占全国的36%,达到56万平方公里;年土壤侵蚀量达2.24万亿千克,极大增加了长江干流的泥沙量。正是面对这样一个大系统和如此严峻的生态环境问题,习近平总书记才提出了长江经济带建设“共抓大保护,不搞大开发”的要求。

[1] [2] [3] [4] [5] [6] [7]  下一页




版权所有 Copyright 2007-2009 广东省立中山图书馆生态环保图书馆
Tel:020-83306427; Email:eco-library#zslib.com.cn(用@替换#)