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【题  名】 长江治理及其带域的有序发展 ——国家治理体系与治理能力现代化视角的思考

【出  处】 北极星环境修复网

【日  期】 2020.02.19

【作  者】 /

【关键词】 环境治理 流域生态环境 长江治理 水域治理

【正  文】

 
   “治理”的原始大意是“依理治水”,即依从水的机理去治水,使水域安全太平,并为水域附近居民不断增添水利。延伸至国家治理层面,可从“水能载舟,亦能覆舟”来理解。水为民众,舟为政权,国家治理的本意应该是以中央政权为主体并协同各级地方政权,统领民众、治理国土,其核心是为人民服务,为民众谋利益。
国家治理聚焦到江河治理,可以看作是中央依法对国土上的江河水域进行管治,对江河水域带上的国民进行统理,依据法则规则使江河长治久安,经济协调发展,民众安居乐业。长江治理是这样,黄河治理也是这样。这里先从长江治理及长江经济带的发展来看国家治理所涉及的主要方面。
长江治理和长江经济带发展是典型的国家治理问题
根据国土国民管治的域界,治理层次可分为国家治理、省市治理、县市治理、乡镇治理、村社治理等,国家治理是一国治理的最高层次。之所以说长江治理是典型的国家治理问题,主要是因为长江治理是跨越多个省域的治理,包括四川、重庆、贵州、云南、湖北、湖南、江西、安徽、浙江、江苏和上海等11个省市,而其中任何一个省市都不能管治其他省域。因此,跨省域的工作必须由中央出面协调、统筹。凡中央出面进行的跨域管治与跨域统理,大都属于国家治理的范畴。
在中央统筹之下,各分水段的工作由各省市来实施、落实。如果长江治理得好,中央有头功;长江治理不好,中央负首责。所以,长江治理不是省市治理问题,而是国家治理问题。新中国成立七十多年来,党中央、国务院通过专门机构对长江水域进行管治、统理和协调,使得长江水域的功能和质量以及长江经济带的面貌都发生了明显的变化;近几年,习近平总书记为进一步推动长江经济带发展,亲自调研,把脉定向,这些举措都与国家治理合辙。因此长江治理历来都首先是国家治理问题。
为推动长江治理和长江经济带发展,习近平总书记2018年4月在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会,这是继2016年1月在重庆召开推动长江经济带发展座谈会后,习近平总书记再次专门就长江经济带发展召开座谈会。在党中央、国务院的领导下,经过多省市的共同努力,长江水质和流域生态环境正在逐渐改善。2018年底,长江干流国控断面水质优良(Ⅰ-Ⅲ类水质)比例为79.3%,比2015年底提高了12.3个百分点。2018年底,劣类(V类水质)水质比例为1.9%,比2015年底下降4.5个百分点。长江经济带上人均GDP从2015年低于全国平均水平1.2%到2018年高于全国平均水平2.9%。[1]经过中央政府协调和各方共同努力,长江治理取得了显著的成果。
尽管如此,长江水域带还存在生态、经济、民生、环境等诸多问题,其中生态问题还比较突出。习近平总书记将其概括为“长江病”,需要在“共抓大保护、不搞大开发”“生态优先、绿色发展”的基本理念指导下,对长江进行“体检”,对症下药,同时加强改革创新和规划引导,这体现了中央政府对长江进行治理的方向和决心。与此同理,黄河治理、珠江治理等水域治理都是由中央牵头的跨省域治理。跨省域的江河治理及其经济带的发展体现了国家治理的功能和成效。
长江治理要以法则规则为依据进行治理,促进发展
长江治理需要依据法则规则,即常说的依法治国。无论中央、省市,还是县市、乡镇等,凡进行治理都要依据法则规则,没有法则规则就无法治理。当然,还经常会出现尚无规则可遵循的新事情新行为,虽然可以先通过一定程序来推动实施,但事后还是要制定新规则,来保证今后的实施有规则可依。
中央对长江进行治理,多年来出台了不少政策文件。尤其在近些年,中央有关部门、沿江省市为治理长江、发展长江经济带颁布了不少纲要规划。例如,2016年5月31日,党中央、国务院印发的《长江经济带发展规划纲要》。还有政府部门制定的各种专项规划,如涉及到的长江经济带生态环境保护、沿江取水口排污口和应急水源布局、岸线保护和开发利用、森林和湿地生态系统保护与修复、综合立体交通走廊建设、创新驱动产业转型升级,以及长三角、长江中游、成渝三大城市群发展规划等,都反映了不同部门对长江治理的设想和对策。除规划以外,相关部委及各省市还制定了不同类型的实施方案,例如,沿江省市《规划纲要》实施方案,城镇污水垃圾处理、化工污染治理、船舶污染治理、尾矿库污染治理等实施方案。这些方案比规划更具体,政策性比较明显。[2]为了推动实施,不同层级还召开各种会议、举办论坛,汇集多方力量研讨长江治理相关问题,各级传达会议精神。毫无疑问,这些文件、讲话和会议精神,对长江治理和长江发展具有重要的认识上的指导作用和工作上的推动作用。
通常情况下,认识提供了方向和动力,政策明确了行为的指导性范围,规划明确了重点和时间分布。然而国家治理只停留在这个层面还不够,还要提供行动的具体规则,明确什么可做、什么不可做以及如何做是正确的。很多情况下,上级开了会,下了红头文件,明确了会议精神,甚至有了政策、做了方案,但如果没有具体的规定,下级还是不知道该如何做比较好,还要再开会再讨论,等到心中有数、责任清楚了,才去贯彻执行。这样的机制,会使办事的效率效果大打折扣。

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