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【题  名】 节能减排政策“打架” 最优解是否存在?

【出  处】 南方能源观察

【日  期】 2019.03.25

【作  者】 /

【关键词】 新闻资讯 国内信息 节能减排 碳市场 排污权

【正  文】

 
   对电力行业来说,今年碳市场的发展将开始发挥其影响。2017年12月全国碳排放交易体系启动,电力行业成为首批纳入全国碳市场的行业,2018年碳市场进入基础建设期,而2019年将进入模拟运行期。
  在行业专家看来,碳市场的建设稳步向前,是目前节能减排政策中发展得较好的。但是,在碳市场发展的同时,政策“打架”的情况也给其定位和发展带来困扰:一方面其他节能减排相关政策的并存给政策实施对象带来困扰在;另一方面,当碳市场与其他市场如电力市场融合时,诸如可再生能源配额制、绿证等政策也面临着如何与碳市场政策协同的问题。
  多种节能减排政策之间的关系如何?并存究竟带来怎样的问题?这些政策是否有优劣之分?如何协调这些政策的发展?……在碳市场起步的现阶段,各类政策之间更多是相碰撞,还未产生大的冲突,探讨这些问题,有利于更好地促进政策调整和改进,协调政策更好地发展。
  多种节能减排政策并存
  碳市场所遇到的第一位“同类”,是排污权交易市场。
  经过2018年机构改革,从监管体制上看,碳交易和排污交易都纳入生态环境部监管,这为协同管理提供了可能。但现实中,这两个市场分属两个司进行管理,依然需要体制上的协调。从法律上看,发展较早的排污权交易已纳入环境保护的相关法律法规,而碳交易法律基础还在建设中。交易平台方面,碳市场和排污权交易有各自的交易平台。跟踪核定机制上,两个市场形成自己独有的两套核定机制。信息披露机制方面,尽管起步晚,但碳市场却走在前面。
  碳市场遇到的第二位“同类”,则是备受争议、未被正式推出的“碳税”理念。
  生态环境部环境规划院环境政策部主任葛察忠透露,原来在设计环境保护税的时候,二氧化碳税被纳入其中,后来由于部门协调,碳税在最后上立法审批的时候还是拿下来了。“能否在环境税调整时重新增加(碳税政策),目前来看还没定论。”
  另外,关于碳税跟碳交易的关系,是否在国际层面上和国内大企业之间推碳交易,而小型的碳排放企业交纳碳税,也是目前决策所争议的焦点。“在选择交易还是碳税模式方面,国家还没有明确的规定。”葛察忠说。
  发电行业是碳交易市场的突破口,这使得碳市场不得不撞上电力市场中设计范围有重叠的相关政策,如绿证、可再生能源配额制等。
  “我觉得碳市场的范围更大,虽然现在是以单个企业起步,再逐渐融合的方式,但是它覆盖多个行业,最终将覆盖全国范围。而可再生资源的配额制,它的目标比较直接,而且限定的范围是有限的,就是以最低的成本促进可再生资源的消纳,尤其是现在风电、光伏的消纳。”国网能源研究院有限公司副总工程师兼企业战略研究所所长马莉介绍了自己对两个市场政策定位不同的理解。在她看来,现阶段两个市场政策还没有太多互相影响,正是值得思考和探讨的时间窗口。
  华能碳资产经营有限公司总裁助理钟青曾深入参加过可再生能源配额制、绿证等相关课题研究。他指出,当行业面临的情况是每一个政策都在做类似的事情,那么对企业而言最大的问题并非政策之间有矛盾——因为这些政策方向一般是一样的,比如无论碳市场还是绿证等,某种程度上本质都是抑制火电增长——最大的问题在于政策过多,将给企业经营带来不可预见性。
  “在一些政策上,如果没有顶层设计,就会给企业的经营行为带来困扰。因为每一个政策必须有可预期,才会让每一个市场的微观主体在可预期的情况下,作出符合经营策略原则的决策。”
  这些相关度较大、方向类似的政策并存,还给企业带来成本负担。
  “这儿有一个政策出来了,那儿有一个政策出来了,最后企业对每一个政策都得进行研究,都得组建一个专业的团队应对它。因为每一个政策出来,都会增加企业的经营成本。”钟青介绍了企业面对多个政策时的无奈。
  “当这些手段落在同一个对象身上,我们需要关注的是多种手段实施下,对企业增加的负担是怎样的。这个是在后续政策协调中需要考虑的问题。”中国财政科学研究院公共收入研究中心研究员许文表示。
  孰优孰劣
  当多种政策、管理理念并存,自然产生的问题是:这些政策有优劣之分吗?是否有一个是最优解?
  以环境税为例,北京大学国家发展研究院教授徐晋涛分析指出,环境税过去的基础是排污收费,而排污收费的税率偏低,容易被理解为执法力度不够。但在现阶段,他认为环境税已迎来不同的环境。“现在环境税的税率高于原来排污收费,且如果按照既有数据和目标达成而言,这个税率应该再提高。提高环境税率,对经济发展会带来影响,但这种经济手段比现在的环保督查影响小多了。”
  跟碳交易相比,徐晋涛更认可环境税。“我个人认为现在中国环保链条里面最薄弱的环节是执法部门没有积极性,不是地方环保局,是政府,中国的执法要依靠地方政府有积极性才能做得到。”如何调动地方政府积极性,成为解开问题的关键。“地方政府要有收入才能干事。从逻辑上讲,环境税直接解决这个问题。环境税率低可以提高,而且现在环境税是地方税,环境税的收入归地方政府,这环境税的好处对地方政府而言是双重红利。”

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