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【题  名】 构建土壤污染治理与修复效果的“三保险”制度

【出  处】 北极星环境修复网

【日  期】 2018.08.09

【作  者】 /

【关键词】 环境治理 土壤污染 土壤污染防治 治理与修复 成效评估

【正  文】

 
     基于我国土壤污染治理与修复行业存在的管理制度不完善、治理修复效果评估不到位等问题,建议从严格落实过程监管、进一步提高效果评估要求、构建区域土壤污染治理修复成效评估机制三方面入手,通过“三保险”制度,促进我国土壤污染治理与修复行业的规范化,保障土壤污染治理与修复效果,确保农产品质量和人居环境安全。
   2016年5月28日,国务院发布了《土壤污染防治行动计划》(以下简称“土十条”)。土十条规定:各省(区、市)要委托第三方机构对本行政区域各县(市、区)土壤污染治理与修复成效进行综合评估,结果向社会公开;2017年底前,出台土壤污染治理与修复成效评估办法。为落实该要求,充分调研了我国目前在土壤污染治理与修复方面的管理现状和需求,有针对性地提出保障土壤污染治理与修复效果的制度建设思路。
   一、我国土壤污染治理与修复方面的管理现状和需求
   (一)土壤污染治理与修复过程管理制度不完善,无法确保治理修复的规范性
   1从业单位门槛较低,业务水平参差不齐由于土壤污染治理与修复涉及物理、化学、生物、水文地质、工程等多学科知识和能力,土壤污染治理与修复从业单位应具有较高的专业水平和技术能力。目前,由于经济社会发展水平的差异以及对土壤环境管理重视程度的不同,各地对于土壤治理与修复从业单位准入条件的规定不一,部分省(市)建立了从业单位名录,大部分省(市)则未对从业单位设置任何门槛,导致从业单位业务水平参差不齐、业务素质整体偏低。上海市出台了《上海市工业企业及市政场地再开发利用场地环境调查评估、治理修复单位考核评估管理办法(试行)》(沪环保防[2014]396号),建立了从业单位名录和相对完善的从业单位考核评估机制,但只是将考核结果向社会公布或由环保局通报,并未建立从业单位名录动态更新机制,不利于其业务水平的提高。重庆市通过实施《重庆市污染场地评估咨询和治理修复单位名录申报指南(试行)》(渝环发[2013]48号),虽然建立了从业单位名录,同时提出从业单位在“所承担项目发生重大失误、造成严重环境污染等情况”时,重庆市环境保护局将在从业单位名录中予以调整并在行业内通报,但缺乏细致的考核办法和具体的淘汰机制,无法起到优胜劣汰的作用。浙江和天津对从业单位没有设置门槛。从业单位“无门槛”或“门槛低”导致的行业乱象比比皆是。
   2从业单位确定程序不规范,难以保障工程质量在选择土壤污染调查、风险评估、土壤修复及效果评估等相关从业单位时,各地普遍要求通过公开招标的方式进行,由环保部门对招投标过程进行监督和备案,但未出台明确的管理办法。有地方反映,部分土壤污染治理与修复项目并未通过招投标过程确定从业单位;即使通过招投标过程确定从业单位,在中标单位的确定方式上,多采用“最低价中标”原则。正是由于缺乏从业单位门槛和配套的行业导则,技术水平和能力较低的单位也参与到了土壤污染治理与修复项目竞标中,如传统的建筑工程承包商等,为保证中标恶意压低价格,难以保障工程质量。
   3过分依赖专家评审,弱化了对过程的监管要求各地在对技术方案和报告进行合理性、合规性审查过程中,普遍依赖专家评审制度,环保部门以专家审查意见为基础出具备案意见,从业单位根据备案意见进行整改或开展下一步工作。专家评审制度对于保障调查评估、修复方案编制和修复施工等过程的质量起到了积极的作用。上海、重庆和南京等地构建了市级评审专家库,以保障评审专家的整体水平。但大部分地区对评审专家没有统一的管理制度,导致专家水平参差不齐,对相关环节技术问题的把控存在较大差异,难以达成统一意见。此外,专家评审会时间往往较短,专家无法对方案或报告进行细致审核,难以全面指出其中存在的问题。因此,在目前制度不完善的情况下,过分依赖专家评审,一方面难以全面保障各环节的合理合规性,另一方面也导致责任被转移到专家身上,弱化了委托方或从业单位的责任。
   4监理流于形式,起不到监督从业单位的作用 2014年环境保护部发布的《工业企业场地环境调查评估与修复工作指南(试行)》明确指出污染场地修复过程中应开展工程监理和环境监理工作,并规定了一般工作流程。随着污染场地修复工作的不断推进,部分省市先后出台了污染场地修复工程环境监理技术文件,如上海市的《上海市污染场地修复工程环境监理技术规范》(征求意见稿)、北京市的《污染场地修复工程环境监理技术导则》(DB11/T 1279-2015)等,以规范场地修复过程中的环境监理工作。一般情况下,工程监理是由项目法人委托,环境监理是由污染场地责任主体委托,对于重点和复杂项目,重庆市环保局的经验是利用财政资金聘请第三方机构代表环保部门进行工程监理和环境监理,避免由业主或承包商聘请监理可能导致的不公正现象,以保障土壤污染治理与修复项目的质量。实践中由于工程监理和环境监理工作存在一定交叉,存在由于方案或合同中工作边界不明确导致两部分工作均不到位的情况;此外,还存在监理工作统一外包给环境监理单位,环境监理单位再聘请有资质的工程监理单位开展工作的情况,由于存在利益关系,监理工作难以执行到位,无法保证监理的有效性。

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