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【题  名】 美国排污许可证后实施经验及对我国的启示

【出  处】 北极星环保网

【日  期】 2018.03.28

【作  者】 /

【关键词】 环境治理 排污许可证 排污许可制 排污单位 美国

【正  文】

 
     排污许可制度的关键在于证后实施。美国《清洁空气法》框架下的排污许可制度在固定污染源排放管理方面取得显著成效,值得借鉴。2017年10月至12月,依托国家外国专家局引智项目平台,政研中心邀请3位美国排污许可领域的资深专家来华,举办了三期共计12天的研讨会,就美国大气排污许可制度实施经验展开深入研讨,并在此基础上开展了美国排污许可证后实施经验总结和对比研究[1]。本报告是系列报告的总报告,后续还将以专题报告的形式深入分析各关键议题,为我国排污许可制度实施提供支持[2]。
   美国排污许可制度顺利实施的成功之处在于:环保部门、排污单位和公众等各相关利益方责任划分十分清晰,各司其职,有序开展工作。通过强化监督核查机制,提高环保部门的监管执法水平;通过细化持证义务,落实排污单位主体责任;通过全过程参与,保障公众监督。
   基于美国经验,对我国启示如下:一是严把发证质量关,重“质”非“量”,杜绝滥竽充数;二是明晰各方责任和义务,保障政府和排污单位在各司其职时能够有据可依;三是科学裁定和量化罚则,提高执法有效性;四是鼓励排污单位自行监管,降低执法压力;五是不断优化大数据平台,助力环保执法。
   在美国,排污许可制度作为固定污染源管理的主要手段,经过数十年的实施,并配合其他污染防治政策、措施及标准的执行,污染物排放量显著下降。以大气污染物为例,2016年美国CO、Pb、NOx、VOC、一次PM10、一次PM2.5、SO2排放量较1990年分别降低了59%、80%、48%、39%、20%、24%和78%,基本实现了《清洁空气法》所要求的主要目标[3]。因此,美国排污许可证后实施经验值得借鉴。
   一、美国排污许可制度证后实施经验
   美国《清洁空气法》框架下的固定源[4]排污许可制度是固定污染源排放监管的核心制度,所有重点污染源[5]在运行之前需取得“运行许可证”,否则视为违法[6]。
   (一)明晰各方责任,建立规范化的排污许可管理模式
   运行许可证制度明确了环保部门、固定源和公众的责任,各利益相关方根据职能分工协作,各司其职,保障制度高效运转。
   在运行许可证申请和核发阶段,固定源需要按照法律法规要求[7]及时提交完整的许可证申请材料,包括基本信息、工艺和产品描述、排放相关信息、污染控制要求、合规计划、合规证明要求以及承诺书等内容;州和地方环保局的主要职责就是制定许可证申请表及相关技术规范,评估固定源提交申请材料的完整性和准确性[8],撰写许可证草案,并给公众提供评议机会(不少于30天),视情况召开听证会等;美国环保局(EPA)负责全面监督,对州或地方环保局制定的许可证草案有单独的审查时限(45天)。在充分纳入EPA和公众意见后,州或地方环保局即可向固定源发放运行许可证。
   在运行许可证实施和监管阶段,固定源需要依照核发许可证载明条款要求开展日常环境管理工作,配合环保部门进行材料审查、现场检查等活动,提供守法证据;州和地方环保局则根据合规监测的相关规定对固定源进行有效监管,并在发现违反许可证要求时开展执法行动,按照规范要求进行相应处罚,确保固定源连续达标且合规排放;EPA的主要职责就是制定许可证的具体实施法规和条例以及合规和执法规范和指南,监督州和地方环保局运行许可制度的执行情况;公众作为监督的主体,可随时随地向环保部门进行投诉并监督环保部门的执法程序。据了解,美国许多违法行为都是通过公众投诉发现的。
   (二)强化监督核查机制,提高环保部门的监管执法水平
   《清洁空气法》授权EPA制定相应程序和方法,监测和分析污染物排放情况,确保固定源遵守适用的排污许可法律法规和标准等要求[9]。EPA在该法律授权下制定了完善的固定源合规和执法方案[10],设定了标准化的合规监测程序,建立了有效的监督核查与处罚机制。
   1.开展合规监测,提供固定源违法证据
   合规监测(ComplianceMonitoring)是EPA和地方监管机构对固定源进行监督核查的“利器”,包括了所有监管机构的活动以及合规判定的手段,是环境合规和执法方案中的重要组成部分。排污许可证后监管就属于“合规监测”框架下的重要内容。
   总体而言,合规监测是一项系统性的规划,从整体策略到具体执行活动,分类、分频次对固定源的合规情况进行核查和评估。从适用范围来说,固定源合规监测重点关注取得运行许可证的重点源(TitleVmajorsources)和部分设定次源(syntheticminorsources)[11]。监管“门槛”的设立一方面确保排放接近重点源阈值的污染源都能得到定期评估,另一方面也使得监管机构的有限资源能够集中在那些最具环境管理意义的污染源上,确保环境监管效益最大化。

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