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【题  名】 美国政府治理空气污染对中国的启示

【出  处】 北极星环保网

【日  期】 2017.11.09

【作  者】 /

【关键词】 环境治理 空气污染 治霾 空气质量

【正  文】

 
    引言
   上两期文章分别讨论了科学研究、美国法制建设与空气污染治理的话题。谈论到美国的空气污染治理,不能离开其政府的角色和发挥的作用。谈到政府的角色,也不禁让人想起中国一位前市长在治霾方面“提头来见”的决心。那么,美国政府是如何执行法律治理空气污染的?美国政府的联邦制结构对其应对空气污染产生怎样的影响?美国国家环保局治理空气污染有什么妙招?
   联邦与州的互动——从“各人自扫门前雪”到“全国上下一盘棋”
   美国是一个联邦制国家。每个州让渡一部分权力给联邦政府,但是仍拥有治安权来管理内部事务。在美国治理空气污染的历程中,可以观察到联邦和各州在积极互动,寻找彼此合适的位置。
   空气污染通常不会局限于一个地区,而是会在各个州之间互相传输。在治理跨境传输的空气污染时,单个州政府的权力就会鞭长莫及,联邦政府的作用则在其中至关重要。例如,在1907年,田纳西州铜业公司在靠近佐治亚州边界的地方新建了三个冶炼厂,排出的二氧化硫废气让当地和临近的佐治亚州居民苦不堪言。佐治亚州政府替居民向最高法院提交诉讼,要求田纳西州铜业公司停止排放废气,最终胜诉[1]。这几乎是第一例跨境空气污染诉讼案例[2]。但是,之所以采取向联邦法院发起诉讼这种低效率方式,是因为缺乏联邦机构统筹全局治理空气污染。
   直到1970年代,美国治理空气污染的努力都是“各人自扫门前雪”,处于各地自发性和零星的状态。1970年12月,时任总统尼克松把各个政府部门负责环保的职能整合到一起,建立了“美国国家环保局”,从此形成“全国上下一盘棋”的合力治理空气污染模式。
   此外,美国国家环保局的活动,也需要限定在联邦地方的权力框架下。由于各州拥有治安权,联邦政府不能越俎代庖,无权治理每个州境内的空气污染问题,所有活动必须要以州政府为主体展开。《清洁空气法案》提出的具体做法是,每个州因地制宜制定“州执行计划”,阐明地方层面、州层面和联邦层面的具体行动,如何控制排放,以达到全美空气质量标准。州执行计划提交给国家环保局审核,环保局具有批准或者否决权[3]。这一“联邦-各州”的互动模式延续至今。但这种模式也有缺陷:每个州需要对每种污染物(例如臭氧、细颗粒物、二氧化氮等)分别制定“州执行计划”,从而导致行政过程的重复和繁琐低效。但是在美国现有政治体系下,这一互动模式很难改变。
   美国国家环保局制定的全美空气质量标准只是一个最低标准,各州可以制定更加严格的空气质量标准。例如,对于可吸入颗粒物(PM10)和臭氧的某些指标,加利福利亚州制定的地方标准比全美标准更加严格。另外,《清洁空气法案》把加利福利亚州作为一个“试点”,特许它制定自己的机动车排放标准。
   加利福利亚州在治理空气污染当中处于领头羊地位,这与其历史上遭受的严重空气污染分不开。加利福利亚州的洛杉矶市曾发生臭名昭著的光化学烟雾事件。正是其历史上严重的空气污染事件,联邦政府特许其制定更严格的治理空气污染的法规。加利福利亚州政府也推动了一系列配套政策和项目,走在治理空气污染和可持续发展的前沿,例如推广“零排放”机动车,大力推广电动汽车,建立二氧化碳排放交易市场等。加利福利亚州在清洁空气上的探索形成了一定示范效应。缅因州、马塞诸塞州和纽约州也见贤思齐,先后采纳加利福利亚州的机动车排放标准,呈现良性发展局面。
   二总统的领导——“老大重视就不难”
   我们普遍认为美国是一个法治国家。但是在治理空气污染时,美国的“人治”特点非常突出。所谓“老大难,老大重视就不难”,美国的空气污染治理乃至环境保护的关键,在于谁当总统。
   1970年,时任总统尼克松建立美国国家环保局的时候,没有通过国会法案,而是通过总统的行政命令[4]。这主要是和当时面临的政治阻力有关,尽管当时环保呼声很高,但是通过国会法案建立“环保部”难度太大,而通过总统的行政命令建立“环保局”难度会小很多。这意味着环保局不是美国政府的一个“部”而只是一个“局”,一字之差,却导致了环保局的尴尬处境:环保局的长官无法列席内阁会议,其行政命令的等级低于国会法案;后续总统甚至可以废除尼克松总统建立环保局的行政命令。
   环保局在其建立之后的将近半个世纪里,都受到在任总统的直接影响。里根当政时期,美国国家环保局的经费减少超过20%。之前的卡特政府时期颁布的环保法规遭到推迟实施或者废除。里根政府还以减轻企业负担为由,反对控制酸雨。在各种争议和压力下,大批环保局雇员“自愿”和被迫辞职[5,6]。

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