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【题  名】 我国土壤环境修复制度反思与重构

【出  处】 南京社会科学

【日  期】 2017.10.31

【作  者】 /

【关键词】 环境治理 土壤污染 环境修复 土壤环境修复

【正  文】

 
    我国土壤环境修复制度在理念和构造方面存在显见的不足,主要表现为立法中土壤环境修复责任主体和责任形式不明确、土壤环境修复标准体系覆盖面不足、土壤环境修复目标值不恰当。鉴于土壤污染的严峻形势和现有土壤环境修复制度的缺失,应当立法明确土壤环境修复责任主体和责任形式,以风险为导向重塑土壤环境修复标准体系,以“土地未来的利用”为基础确定土壤环境修复目标值。
   1 问题与思路
   2016年最受公众关注的环境公共事件当属常州外国语学校(以下简称常外)土壤污染事件。常外周边“毒地”原先建有化工厂,化工厂因遭到居民投诉搬迁之后,政府环境保护部门曾经组织对该地块进行环境修复,但是土壤环境修复操作不规范导致该土地“二次污染”。常外毒地事件折射出我国土壤环境修复过程中存在的诸多问题。土壤环境问题的来源、表征、对生态环境的深远影响预设了土壤环境修复制度的法理,决定了土壤环境修复的价值和实践导向:其一,土壤环境修复应当有清晰明确的修复责任主体和责任形式;其二,土壤环境修复的标准体系应当完备,足以涵盖所有土地类型、能够应对土壤污染的全过程管理;其三,土壤环境修复的目的是使得土壤能够应用到今后的开发和利用,应当以风险规制为导向重构我国土壤环境修复制度,规避和预防土壤环境污染所致的“二次”环境损害。以常外土壤污染事件为切入点,本文致力于探讨和明确如下几个问题:土壤环境修复责任、土壤环境修复标准和土壤环境修复目标值。这三者构成土壤环境修复制度的三块基石。文章的最后,笔者提出在我国制定专门性土壤污染防治法律的契机下,应当贯穿环境风险应对法律文化的建议。
   2 明晰土壤环境修复责任
   土壤环境修复责任施加给谁,责任形式如何,这是土壤环境修复的关键问题。由于缺失专门性的土壤污染防治法律,有关土壤环境修复责任主体和责任方式的规定散存于《环境保护法》、民事法律、其他法律和部门规章之中。
   1.现有法律规范检视。《环境保护法》的规制对象主要是政府和排污者。根据该法的规定,承担土壤环境修复责任的法律主体是向土壤排污的法律主体。该法“第六章 法律责任”中规定,违法排放污染物和超标排放污染物的法律责任形式有:罚款处罚、限制生产、停产整治、责令恢复原状。同时,《环境保护法》将土壤污染造成损害的责任指向《侵权责任法》。根据《侵权责任法》第五十六条,“污染者”是承担环境污染侵权责任的主体,并且这种责任不以违法性为要件。《侵权责任法》第六十八条的规定将承担土壤污染侵权责任的主体扩大至有过错的第三人。关于土壤污染侵权责任形式,在理论层面上,《民法通则》和《侵权责任法》规定的所有民事责任形式都可以适用于环境侵权责任领域。由于环境侵权行为所造成的损害特点不同于民事侵权,在司法实践中常见的运用于环境侵权的责任形式主要有排除妨碍、恢复原状和赔偿损失。除了《环境保护法》和民事法律,《固体废物污染环境防治法》也对在土地之上产生工业固体废物的责任作出了规定。
   考察这些相关法条,不难发现我国土壤环境修复责任方面存在的问题有如下几个方面。
   第一,《环境保护法》和民事法确定了污染者的责任,但是并没有明确究竟是由最初的污染者、过去的污染者还是当前的污染者来承担修复责任。根据“污染全过程管理”的理念和“源头严防、过程严管、后果严惩的城市生态保护制度”的要求,土壤环境修复责任者应当包括过去的污染者以及当前的污染者。
   第二,《固体废物污染环境防治法》对责任主体发生变更,以及无法确定责任主体的情况作出了规定,但是该规定只适用于固体废物污染土地的情形,无法涵盖其他污染物质污染土壤的情形。
   第三,关于土壤环境修复责任形式。《环境保护法》只是笼统规定了建立环境修复制度,并未规定在何种情形下应当修复,也未规定应当修复至何种状况,更未明确环境修复是环境侵权的责任形式。在我国《侵权责任法》规定多种侵权责任方式的制度语境中,“恢复原状”作为侵权责任主要适用于对受到损害的财产进行物理性的修复。质言之,我国现有立法中并没有规定实质意义上的“土壤环境修复”作为土壤污染侵权责任形式,而仅仅有“恢复原状”这样的物理性修复。
   2.立法明晰土壤环境修复责任主体和形式。当前土壤环境修复责任制度援引的民事法律和《固体废物污染环境防治法》,由于其并非专门针对土壤环境,在调整土壤环境修复方面存在显见的不足和不适应。应当在《环境保护法》或者专门的土壤污染防治立法中设定专门的土壤环境修复责任条款,明确土壤环境修复责任主体和责任形式。

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