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【题  名】 “河长制”深化推进流域治理的思考和建议

【出  处】 中宜环科环保产业研究

【日  期】 2017.04.20

【作  者】 /

【关键词】 环境治理 流域治理 水环境治理 河长制

【正  文】

 
   水环境综合整治本就是一项复杂的系统性工程,上升至流域层面,往往因跨区域、跨部门、多层级、跨时间等问题而更显复杂和艰难。长期以来,我国流域管理体制的碎片化特征严重阻碍了流域治理的开展和综合效果的实现,其主要体现在流域上下游各行政区之间权责利边界模糊,行政区内部水资源管理和水污染防治分离等。正是这一体制缺陷,一度导致乱占乱建、乱排乱倒、乱采砂、乱截流等问题频现,严重危及河流水生态健康及流域生态环境。
   从河流水质改善领导督办制、环境保护问责制衍生而来的“河长制”,由各级党政主要负责人担任河(段)长负责辖区内河流治理,承担包括加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复、加强执法监管在内的主要任务,将那些权属不清、分界不明显的流域及沿岸环境保护治理分片划入所属地方,明确责任到人,纳入政绩考核,有利于最大限度地发挥行政权力,实现各种资源的整合和调配,进而提高流域水环境治理的行政效率。作为具有中国特色流域治理机制改革的探索性实践,“河长制”对于提高我国流域生态环境治理体系和治理能力现代化具有重要意义。但要充分保证制度落地并发挥其效能,还需从顶层进一步强化和完善制度设计。
   “河长制”推进流域治理诸多问题思考
   意识问题——开发与保护两难调
   经济活动往往环水集中,很多地方尤其是中西部地区,保护环境的积极性仍然难以与发展经济、提高GDP的诉求相抗衡,保护和开发两难协调。尽管“河长制”明确地强化了诸如实施离任审计、自下而上负责等考核问责内容,但“绩效评价考核”和领导干部综合考评“重要依据”的震慑力可否比肩政绩考核需待实践来检验。地方政府的利益冲动、城镇化的快速推进和经济的快速发展仍将是流域治理的隐忧。
   机制问题——顶层缺集权
   “河长制”全面推行,一定程度上避免了属地内“九龙治水”的困局,但在跨行政区特别是省际之间的流域治理及管理方面尚存空白。对比国际流域治理先进国家的经验,我国7个流域水利委员会虽然已经在最初的水资源开发利用管理职能基础上,不断完善了水环境治理和保护的职责和功能,但其作为水利部的派出机构,更多仍是在水利部权限范围内行使水资源管理的职能,缺乏立法赋予的高度自治权,区域协调及资源调配功能发挥有限,历史遗留问题责任主体难确认。
   政策&法律问题——上下游难平衡
   对于上下游之间利益的协调,基于“谁受益,谁补偿“原则的生态补偿,虽然积极的实践探索小有成效,但实际实施中往往因缺乏法律和政策工具支撑、中央和地方支出责任与补偿事权设置不对称、补偿主体和方式单一、流域上下游政府间基于平等、公平、民主的讨价还价机制和利益博弈机制尚未建立等问题,导致各方权责模糊、地方开展补偿有心无力等困局,各方积极性难以调动,制度设计远远不达预期。
   资金投入问题——渠道单一,投入不足
   流域治理属于区域公共治理的范畴,“河长制”仍具有政府单边治理的色彩。尽管近几年PPP模式在流域治理领域大力兴起,社会资本越来越多地参与其中,但总体来看,企业和第三方参与的程度仍较低。资金投入上,以各级政府财政投入为主要渠道的资金投入模式仍未改变。投资渠道单一,资金缺口大,成为制约流域治理的突出问题之一。
   效果保证问题——按效付费,理想丰满现实骨感
   “按效付费”是环境绩效服务合同的核心内容之一,是充分保障治理投入的最终环境效果得以实现的制度设计。但在实际执行中,由于政府传统的采购环境服务方式,设计、投融资、施工和后期的运营维护大部分采用碎片化管理,极有可能造成最终效果无人负责,每个环节都能找出免责或者减责的理由。PPP作为避免该问题行之有效的成功模式,在实践中却也面临政企双方责任难界定(如黑臭河道治理,企业治好了河道,但后期政府控源截污监管不到位,治理效果反弹,污染反复)、具体项目治理技术效果待检验、产出绩效标准无经验可依、评价指标体系和标准不合理、不完善、不清晰等难题。同时,相关制度也缺乏引入专业第三方机构对治理和维护效果进行评估的内容。
   “河长制”深化推进流域治理制度设计建议
   建立统一的流域治理协调机制,以流域统一管理为基础实施属地管理
   在现行省、市、县、乡(镇)、村五级河长体系基础上,设立独立的流域综合管理机构,或对我国现有7大流域水利委员会进行赋权扩能。通过立法赋予其高度的自治权、财权和资源调配权,专门统筹负责流域环境管理与治理工作。对上直接服务于中央政府,对下重点弥补“河长制”在省际流域治理中的空缺。形成以流域管理为主导、属地管理为辅助的流域综合管理体制,实现全流域规划、管理、实施、考核“四统一”,在流域统一管理基础上细化属地管理的责任。

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