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【题  名】 新行政处罚法将对生态环境监管执法产生哪些重大影响 ?

【出  处】 中国环境

【日  期】 2021.02.05

【作  者】 /

【关键词】 新闻资讯 国内信息 环境治理 生态环境 生态环境监管 生态环境法律

【正  文】

    最高法《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》提出:“行政相对人的行为发生在新法施行以前,具体行政行为作出在新法施行以后,人民法院审查具体行政行为的合法性时,实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定,但下列情形除外:(一)法律、法规或规章另有规定的;(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的;(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”
  根据上述纪要,2018年-2019年间,生态环境部印发了《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》等文件,采纳“从旧兼从轻”原则,对“未批先建”等违法行为如何适用法律问题进行了解释,以指导地方依法行政。
  这里需要说明几点:
  一是“从旧兼从轻”核心是解决新旧法律选择适用问题,实践中可能会有比较复杂的情形,尤其是对有连续性或持续性的违法行为,需要审慎判断。二是“从旧兼从轻”基本含义是原则上按旧法执行,只有新法规定处罚较轻的情况下才能适用新法。三是是否适用“从旧兼从轻”原则判断的时间节点在于行政处罚决定作出的时间,不是违法行为发生的时间,也不是立案时间。四是如何判断处罚较轻,需要根据处罚的种类、要件、罚款的额度等综合分析。五是新法规定的“从旧兼从轻”原则,原则上不涉及行政命令等其他行政行为。
  第五,违法行为的主观过错要件
  新法第33条规定:“当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。”这是法律上首次明确规定了行政处罚的主观过错要件。
  这一规定将对生态环境部门的执法带来重大影响。从现行的生态环境法律法规看,除了部分特定的违法行为,比如拒绝、阻挠现场检查,“擅自”倾倒堆放固体废物,私设暗管排放污染物等,可以从理论上推导出违法行为人具有主观过错外,绝大多数违法行为,没有明确规定要以行为人的主观过错为构成要件。
  因此,新法实质性地加重了生态环境部门的取证要求。生态环境部门务必要重视证据收集,准确理解把握相关规定。新法也明确,“法律、行政法规另有规定的,从其规定。”这就需要在相关生态环境法律法规制修订过程中,对违法行为的构成要件作出更明确界定。
  07 依法规范以自动监测数据为证据的行政处罚
  新法第46条规定了行政处罚的证据包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录和现场笔录等。第41条规定了行政机关利用电子技术监控设备收集、固定违法事实,以及实施处罚的基本要求。
  生态环境执法领域利用自动监测设备及其数据来判断企业排污行为是否合法越来越普遍,但其法律效力一直存在较大争议。自动监测数据,本质上属于电子数据。尽管现行《行政处罚法》没有对行政处罚的证据类型作出规定,但其证据效力并无疑问。《环境行政处罚办法》也规定,生态环境部门可以利用在线监控或者其他技术监控手段收集违法行为证据。经生态环境部门认定的有效性数据,可以作为认定违法事实的证据。
  实践中出现的问题,更多地是指在只有自动监测数据,或者说仅靠自动监测数据这一孤证,能否对当事人进行处罚?对此,答案是否定的。考虑到自动监测数据的特殊性,仅靠自动监测数据是不能直接实施处罚的,必须经过有效核对,经查证属实,才能作为行政处罚的证据使用。
  新法也规定,证据必须经查证属实,方可作为认定案件事实的根据。按照《大气污染防治法》,生态环境主管部门发现重点排污单位的大气污染物排放自动监测设备传输数据异常,应当及时进行调查。生态环境部发布的《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》第9条作了更明确的规定,生态环境主管部门执法人员要经过现场调查取证,形成完整的证据链,才能依法实施行政处罚。
  新法是否就此解决了自动监测数据的法律效力问题呢?恐怕不尽然。新法规定的电子技术监控设备记录,与生态环境自动监测设备及其监测数据,并不完全对应。
  区别一,新法规定的电子技术监控设备仅指行政机关依照法律、行政法规规定设置的。最典型的例子就是公安机关交通管理部门设置的机动车违法抓拍等监测仪器。按照《大气污染防治法》等法律,生态环境自动监测设备原则上是由企业(只有重点排污单位有安装运行自动监测设备的法定义务)自行安装运行的(需要说明的是,环境质量监测设备主要是由生态环境部门安装运行的,但环境质量监测数据不是判断企业排污行为是否合法的依据,也不能直接用于行政处罚。)。对企业安装运行的自动监测设备,即使该自动监测设备依法应当与生态环境部门的监控设备联网,也不等于就是行政机关安装的电子技术监控设备。
  区别二,新法规定电子技术监控设备需要经过法制和技术审核,这在生态环境监测领域暂无对应要求。技术审核或许可理解为要求重点排污单位按照相关标准安装和运行自动监测设备,但对法制审核,法律上和实践中均没有相应的具体要求。该技术和法制审核是否仅限于处罚个案的审核?谁有权进行审核,生态环境部门自行审核,还是可以委托第三方审核?审核应达到什么样的标准才符合证据要求?与生态环境部门的监控设备联网是否可视为已经过审核?等等问题,都还有待进一步明确。

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