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【题  名】 中国土壤污染防治地方立法思路与探索——以广东省为例

【出  处】 生态环境学报

【日  期】 2018.12.23

【作  者】 /

【关键词】 环境治理 土壤污染 土壤污染防治 土壤法 广东生态

【正  文】

     1.4 强化了水土耦合的协同治理思想
   污染土壤与地下水的修复和管理常常被分开研究, 忽略了二者在生态功能上的联系, 中国土壤环境修复实践中, 普遍存在“重土轻水”现象, 这极易造成土壤的二次污染。尤其在中国南方地区, 普遍存在地表水丰富、地下水水位浅的现象, 污染物更容易随水流发生迁移, 地下水的环境调查和修复显得尤为重要。《土壤法》规定了土壤环境监测、土壤污染状况调查、风险评估、风险管控及修复方案等均包括地下水的污染防治内容, 首次从法律层面上强化了“水土一体”的治理思想, 有助于推动水土共治, 实现土壤与地下水的协同治理和管控, 进而保障公众健康和生态安全。事实上, 美国的棕地修复也经历了从“重土轻水”到“水土共治”的转变, 随着对污染场地修复认识的提高及技术的不断累积, 业界开始重视地下水修复, 逐步发展到水土联合修复。据统计, 自1982年以来的30年间美国超级基金资助修复的1 468个场地中, 单独针对土壤进行修复的场地占14%, 地下水修复或地下水和土壤联合修复的场地占59% 。
   2 广东省土壤污染防治立法思路与探索
   广东省土壤污染防治立法历时3年多, 在总体思路上, 《条例》草案立足广东省实际, 借鉴已有经验, 关注建设用地和农用地两个重点领域, 对未受污染土壤和未利用地实施优先保护, 加强污染源头控制, 防止新增土壤污染;对于已受污染土壤, 突出加强土壤的风险管控和修复。在内容规制上, 《条例》更侧重贯彻实施, 同时增加了土壤污染防治重点区域、预防输油管污染、预防废弃电子产品污染、水污染环境监管、信息备案与上传等内容, 细化了标准及技术规范、环境影响评价、预防农业污染、土地收回及用途改变调查等内容。表2梳理了国家立法与广东省地方立法在土壤污染防治制度设计方面的对比情况。此外, 在《条例》起草过程中, 针对责任主体及联动监管、土壤污染源头控制与预防、从业单位资质、区域特性管控措施等中遇到的问题进行了充分考虑, 以期更好地强化地方立法的特色, 提高地方法规的可操作性。
   2.1 土壤污染源头控制措施更具针对性
   《条例》草案对广东省土壤污染贡献比重较大的工业、矿业、输油管、废弃电子、农业投入品等污染进行专条规范, 提出具体的预防措施及相应的法律责任, 并通过项目布局论证、主体功能规划、环境影响评价等将土壤污染防治监管端口前移, 严把土壤环境保护与预防关口。此外, 落实《土壤法》相关要求, 《条例》草案规定制定辖区内土壤污染重点监管单位名录, 定期对其进行土壤污染状况监测, 及时掌握土壤污染重点监管单位的排污状况, 为风险预警提供重要依据。历史已经证明, 走“先污染、后治理”的发展道路必将付出巨大的环境和经济代价, 因此强化环境准入和监管, 从事后治理转变为事前预防, 从源头上防止新增土壤污染, 显得尤为重要。此外, 目前广东省大部分受污染耕地尚难确定是否已切断其污染源, 尤其在珠三角工业发达地区及粤北矿产资源开发区域, 若对未切断污染源的受污染土壤开展治理修复措施则显得本末倒置, 事倍功半。因此, 《条例》草案的重点和亮点在于将污染大户作为污染预防与治理重点, 以行业等为依据有区别地进行监管, 建立并实施土壤污染重点监管单位名录制度, 有效预防土壤新增污染。
   2.2 构建土壤污染责任体系并强化联动监管
   在《条例》征求意见及审议中, 针对责任主体及部门联动监管的反馈意见有102条, 占反馈意见总数的31.4%, 足见土壤污染责任主体界定及部门联动监管的重要性, 也暴露出当前土壤污染责任体系不全、部门职责不清、责任边界不明的现状, 这也是《土壤法》立法过程中面临的共性问题 。《条例》草案中构建了污染责任人、土地使用权人和管理部门认定为主体的土壤污染责任制度及其承担责任的情形, 承接了《土壤法》中有关的责任主体承继顺序。一方面, 明确政府各部门对土壤污染防治的职责, 确立了生态环境主管部门对土壤污染防治工作实施统一监督管理, 农业农村、自然资源、住房城乡建设、垃圾污水处理等关键部门具体履责, 发改、经信、财政等相关部门在各自职责范围内实施土壤污染防治监督管理的部门管理体制, 并要求建立政府综合协调机制, 协调解决土壤污染防治工作事项。另一方面, 确定了污染行为人、土地使用权人作为土壤污染责任主体的情形及顺序, 并在法律责任中规定了土壤污染引发的责任承担及纠纷解决方法;针对土壤污染责任人不明确或者存在争议的地块, 明确了农用地由农业、林业部门会同环保、国土部门认定, 建设用地由环保部门会同自然资源部门认定的机制。责任的承担是实现土壤污染防治目标的重要保障, 发达国家都在土壤污染防治立法上规定了严格的责任制度。美国的超级基金法对土壤污染中的责任主体、归责原则、责任追溯、责任连带、责任代位等均有明确具体的规制, 因此被学者认为是有史以来最严厉的责任体系。相比之下, 《条例》草案已对责任主体、归责原则、代为履行等有所规定, 但针对土壤污染治理责任的连带问题和追溯性体现尚不明显。

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